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乔延春同志在全省农业政策法规工作会议上的讲话

 

2015911日)

 

同志们:

这次全省农业政策法规工作会议是新农委成立15年来规模最大的一次。会议的主要任务是,深入贯彻落实党的十八届四中全会和全国农业政策法规工作会议精神,分析我省农业法制工作面临的新形势,总结交流经验,部署下步工作。昨天,我们请两位专家就依法行政和规范行政执法作了专题讲座。今天上午大家又考察学习了集贤县农业综合执法建设现场。刚才,双鸭山、阿城、海林、富裕等四个市、县作了大会发言,并对全省农业综合执法规范化建设先进单位和示范窗口进行了表彰。

这次会议开到县一级,主要考虑县(区)级是农业法治建设最重要的一个层次,处在法制工作第一线,是国家涉农法律法规和政策的主要执行者。这次会议选择在双鸭山市召开,主要是双鸭山市领导和农委领导对农业法制工作高度重视,投入多,措施实,效果好。上午大家看了集贤县农业综合执法大队现场,刚才唐市长向大家介绍了双鸭山市“三农”工作情况,大家感触很深,有很多值得学习的地方,特别是农业综合执法改革与建设走在了全省的前列。他们的做法和经验对全省具有指导和借鉴意义。下面,我就全省农业法制建设工作,讲三个问题。

一、全省农业法制工作取得显著成效

近年来,全省农业法制工作坚持以服务现代农业发展为核心,围绕农业法制建设的主要领域和关键环节,积极推进农业立法,着力强化农业执法,深入开展农业法治宣传教育,依法化解农业领域矛盾纠纷,切实提高农业部门依法行政能力,进一步优化了全省农村经济发展环境,为全省农业持续健康发展提供了有力支撑。主要成效有以下6个方面:

(一)农业立法工作稳步推进。立法是执法的基础和前提。我们围绕全省农业重点行业和领域,积极推进农业地方立法工作,已先后颁布实施了16部农业地方法规和4部省政府规章,其中有多部法规在全国率先颁布。我省这些农业地方法规,作为国家涉农法律法规的必要补充和细化,在依法管理农业特别是在农民专业合作社、绿色食品、农业机械、农业环保、农村能源、耕地保养、农村集体经济管理等领域起到了积极的保障作用。今年,由省农委提报的《黑龙江省耕地保护条例》被省人大列为年度立法重点推进项目。现已完成了省内外调研、专家论证、征求人大代表和政协委员意见、部门协调等立法程序,将于近日上省政府常务会议审议,10月份提交省人大常委会进行一审,预计年内可颁布实施。

(二)农业综合执法规范化建设不断加强。坚持整合农业执法职能,健全综合执法体系,坚定不移推进农业综合执法。一是执法机构基本健全。经过积极工作,不懈努力,我省农业综合执法体系初步实现了机构设置编批、人员专司执法、办公场所独立、设备设施完备、规章制度健全的“五有”标准。全省实行农业综合执法的市、县达到94%,其中有70个市、县为编批成立,占市、县总数的85%。农业综合执法人员达到1189人,基本实现了农业一支队伍对外执法。二是装备手段得到加强。经过努力争取,省财政给安排了农业综合执法建设专项,近几年部省共投入项目资金2140万元,实施“农业综合执法能力提升”建设项目,新增加办公面积940平方米、修缮办公场所6534平方米、22个执法部门制作了规范执法标志标识、24个执法大队实行统一着装、新增执法专用车13辆、购置电脑62台、摄录器材52套、执法记录仪54部,为全省农业投入品市场监管、农产品质量安全监管、农业资源环境保护以及农民负担监管提供了物质保障。三是规范化建设水平不断提升。深入开展农业综合执法规范化建设和示范窗口创建活动,农业综合执法得到全面规范,执法效能和水平显著提高。海林市和集贤县先后被农业部授予农业综合执法示范窗口,这两个县(市)的规范做法和管理经验是可复制的,应在全省大力推广。今年,省农委又评选出10个省级农业综合执法规范化建设先进单位和示范窗口,并给予了表彰。

(三)农业执法工作深入开展。按照农业部“农资打假专项治理行动”的统一要求和部署,针对农业投入品市场、农产品质量安全、农业资源环境等领域存在的突出问题和隐患,严厉查处各类违法行为。一是农业投入品市场得到明显净化。以农资打假“绿剑行动”、“放心农资下乡进村”活动、“种子农药执法年”等主题活动为契机,以市县两级农业综合执法机构、千余名执法人员为骨干,以登记、生产、流通和使用等环节为监管重点,以农业部门牵头多部门齐抓共管为联动,对全省近260个农资市场、6800多个农资经营业户进行常态化巡回执法检查,农资市场经营秩序得到明显好转,这当中农业综合执法机构功不可没。双鸭山市统一了全市农资经营业户诚信经营档案,授予20家重诚信、重质量、重服务的农资经营企业为“放心农资经营业户”,以引领行业自律;鸡西市建立落实“两账、一票、一卡”制度,推行高毒农药定点经营;黑河市不断加大执法力度,年均查处违法案件40余起,农业执法工作实现常态化;佳木斯市每年都要组织力量对辖区农资市场开展巡查;绥化市突出查处大案要案。富裕、依安、嫩江、木兰、安达、海伦、绥滨、虎林、宁安等县(市)执法办案成效显著。今年上半年,全省共出动农业执法人员3.8万人次,检查农资市场2564个,检查生产经营企业(业户)25409家,查办各类违法案件2862件,罚没金额150余万元,为农民挽回经济损失4254万元,没有发生重特大群体性事件,农资市场秩序得到明显规范。前几年,群体性事件还偶有发生,近几年没有再发生,这是一个很大的成效,这样就保证了农业生产安全。二是农产品质量安全监管水平不断提升。通过完善监管体系、质量安全县创建、风险监测预警、标准化建设等,农产品质量安全保障能力显著提高。全省农质监队伍不断壮大,专(兼)职监管人员达到244人,检测技术人员477人,有21个县检测站开展了检测工作,全省已有一半以上的县将农产品质量安全执法职能纳入到综合执法范围,进一步强化了监管能力。上半年,全省共抽取四类农产品样品3940个,重金属、药残监测合格率均在96.5%以上。全省农产品质量追溯面积达120万亩,初步形成了“生产有记录、流向可追踪、质量可追溯、责任可界定”的农产品质量追溯体系。三是农民负担得到有效遏制。以一事一议筹资筹劳政策、面向村级组织和农民专业合作社乱收费乱摊派问题为重点,开展了农民负担专项执法检查。去年以来,全省共清理出面向村级组织不合理负担700余万元。此外,全省渔政系统不断加大对捕捞作业水域监督检查力度,扎实推进“平安渔业示范县”创建活动。认真组织开展水产品禁用药物和有毒有害物质专项整治行动,切实做好水产品质量安全监管工作。进一步加强边境水域执法检查,严厉打击“三无”船舶非法捕捞作业行为,维护边境水域渔业生产秩序和渔民合法权益。

(四)执法监督机制不断健全。为规范农业执法行为,强化执法监督,实行了执法与监督职能分设。具体开展了四项工作。一是开展处罚案卷评查。案卷评查已经成为强化执法监督、提高执法能力和水平的主要手段和途径。通过连续多年组织开展农业行政处罚案卷评查活动,全省农业行政处罚案卷质量有了明显提高,执法文书应用和卷宗制作逐步规范。有处罚权的单位都能够在法定职权范围内和管辖区域内实施行政处罚,确保了处罚主体合法。同时,对违法事实的认定、证据的提取和收集、法律的适用、处罚程序等环节基本能够做到合法、有效。二是开展执法监督检查。省农委每年都要组织督察组,对13个市(地)部分县()的执法行为进行督查。重点督查农资市场经营秩序、执法办案情况、执法体系建设等情况。从检查情况看,农业执法逐步规范,执法纠纷越来越少,经营业户对农业执法的满意度逐年提升。三是开展行政审批监督。根据省“网审中心”每月情况通报,对出现的审批或咨询超时、被监察部门催办等问题及时问询,敦促整改,并对相关责任人提出处理意见。四是开展依法行政考核。为有效推进农业部门依法行政,省农委先后印发了《关于进一步规范农业行政执法行为优化经济发展法治环境的三年工作方案》和《关于加强省农委依法行政考核工作的通知》等文件,进一步强化了对领导干部学法用法、落实行政执法责任制、规范性文件监督管理制度、规范行政执法行为、依法化解社会矛盾和纠纷等方面的量化考核,为促进农业部门依法行政设定了制度框架。

(五)行政权力清单初步建立。这是农业部门今年的一项重点工作。按照国家和省里清理行政审批事项、建立行政权力清单的统一部署,我们重点抓了三件事:一是清理行政审批事项。坚持三年内无审批申请的要取消或暂停,基层有承接能力的要予以下放,取消或下放后对农业发展、农业生产安全无影响的要取消或下放的原则,省农委对农业行政审批事项进行全面清理,最后保留省级终审17项,省级初审国家终审10项,暂停实施11项,下放6项,取消3,国家上收1项,暂停、下放、取消比例为43.75%。保留的审批事项全部纳入省政府网上审批服务中心实行网上审批。今年前七个月我委网上审批办结304件,平均办结天数5.62天,审批提速率53.6%,专用电子印章加盖率达100%,违规审批、投诉率、单位监察部门催办次数均为零发生。二是规范行政权力运行。制定了行政处罚裁量基准,细化量化行政处罚自由裁量权。对省市县三级共有的行政处罚、行政强制等行政权力,除重大案件、跨地区及上级交办的案件外,一律实行属地管理。规范行政事业性收费。工商登记前置改后置2项,取消1项年检年审,取消9项面对小微企业行政事业性收费,取消5项行政审批前置收费。三是建立行政权力清单。省农委共梳理出行政权力262项,取消133项,保留129项,取消比例超过50%。与权力清单相对应的129项责任清单已完成了合法性审核,明确了责任边界,力求权责一致,依法确责。对保留的所有行政权力办理流程进行了全面优化,按照责任事项绘制了流程图,确定了各环节责任,完善了一次性告知单的各项内容。各地市现正在陆续开展行政权力清单建立工作。

(六)农业普法宣传成效显著。创新法治宣传教育方式方法,有效提升了农业部门工作人员依法行政能力和农民群众守法用法意识。2013年,在全省农业系统组织了农业法规知识答题竞赛活动,参加人数达到4617人,参赛率达72%,平均分数为83.7分,取得了较好效果。近几年,我们在农业执法人员培训上下了很大功夫,每年都组织培训,种子、渔政、农监、绿色食品等部门还组织了专项培训,执法人员的业务素质得到明显提升。双鸭山市组织执法人员现场“模拟实际案例”,现场制作文书,由法律专家现场点评。这些多层次、多形式的普法培训活动,为我省“六五”普法取得实效奠定了坚实基础。

二、正确认识农业法制工作面临的新形势

十八届四中全会绘制了全面推进依法治国的宏伟蓝图,四中全会通过的《决定》是新形势下党全面加快社会主义法治建设的庄严承诺,为我们明确了法治建设整体推进、共同发展的基本思路,开展了法治中国建设的新征程。农业法制工作的新形势,我看可以概括为以下三点:

一是对农业法制工作的要求更加明确。党的十八届四中全会着眼于全面推进依法治国,着重提出了要深入推进依法行政、加快建设法治政府的新要求。习近平总书记指出,要在坚持政策支农的基础上,更加注重依法护农、法治兴农。今年的中央1号文件将农村法治建设作为主要内容进行了部署。农业部也印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》,进一步强调了加强农业法治建设的重要性紧迫性,确立了农业法治建设的指导思想和目标,提出了农业法治建设的基本要求和主要内容。主要是:健全农村产权保护法律制度、健全农业市场规范运行法律制度、健全“三农”支持保护法律制度、依法保障农村改革发展、提高农村基层法治水平等五个方面。可以说,国家层面对深入推进农业法治建设的决心前所未有,对深化农业执法体制改革的明确要求前所未有,对提高农业部门依法行政能力和农业法制工作重要性的迫切愿望前所未有。省委在贯彻四中全会《决定》的意见中,对农业立法、农林水利综合执法、强化法治队伍建设等都提出了明确要求。全省农业部门要认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和四中全会精神,切实把思想和行动统一到党和国家依法治国的重大战略决策上来,统一到省委、省政府的要求部署上来,抓住机遇,善于创新,不断推进全省农业法治建设迈上新台阶。

二是农业法制工作的作用更加凸显。当前,农业农村已进入依法治理的新阶段。但我们必须看到,农业农村仍然是当前国家法治建设相对薄弱的领域,一些地方非法征用农民土地,非法占有农民集体资产,面向村级组织和农民专业合作社乱收费乱摊派,假劣农资坑农害农,农业资源环境受损日趋严重,国家强农惠农富农政策被打折扣等违法案件屡有发生。中央1号文件指出,没有农村的法治化,就不可能有整个中国的法治化。解决上述问题固然要靠全社会的共同努力,但农业法制战线责无旁贷要充当主力军的作用。农业法制工作的作用主要体现在这样几个方面:强化农业投入品监管,保障农业生产安全,离不开农业法治;维护农村弱势群体的合法权益,促进农民增收,离不开农业法治;增强农民的权利意识、法律意识、证据意识、监督意识,离不开农业法治;保护农业资源环境,实现可持续发展,也离不开农业法治。因此,我们农业部门的同志,一定要做学法、懂法、敬法、遵法、守法、执法的带头人和表率;做法律法规和政策措施的宣传者、组织者、推动者和实践者,促进改革举措落地生根。

三是农业法制工作的任务更加艰巨。过去,农业法制工作的主要任务是农业立法、执法、普法,现在随着形势的发展,加之国家重视,农民关注,对农业法制工作的要求越来越高,任务越来越繁重。从农业法治工作内容来看,以往我们农业法制部门更多的是对农业投入品的监管,现已扩展到农业投入品监管、农产品质量安全、农业资源保护、行政审批权力清理、规范权力运行、依法行政等多个方面,农业法制涉及的范围更广了,内容更多了。仅从农业投入品监管来看,工作量也增加了很多。与10年前相比,化肥施用量增加了66.23%,农药施用量增加了77.55%,种子用量增加了60%。前几天,某报报道,绥化地区个别农民种植转基因大豆,省农委正在安排调查。农业转基因生物安全问题已成为社会关注的一个热点,也是我们今后监督的一个重点。近几年农业投入品和产出品线上销售逐年增多,昨天省农委与阿里巴巴集团进行了合作洽谈,网上营销如何监管成为一个新课题。完成这些繁重的工作任务,必须把农业法制工作摆上重要位置。近两年省农委法制工作得到了明显加强,希望各市县也重视起来,真正做到依法治农、依法护农、依法兴农。

三、全面做好全省农业法制工作

下一步,我们要认真贯彻落实《农业部关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》,认真做好农业法制的各项工作。

一要加快推进农业地方立法。一个部门如果不重视立法,路会越走越窄。过去我们在立法方面取得了一些成绩,在全省乃至全国都产生了一定影响。但这还不够,我省农业立法还存在两个问题:一个是还有空白,比如农村土地承包条例还没出,一个是有些条例已经过时,比如农民负担条例。今年制定的《黑龙江省耕地保护条例》出台后,将同时废止省《基本农田保护条例》和《耕地保养条例》两部地方法规,这是今年我们农业法制工作的重头戏,相关处室要继续配合,做好后续工作,确保顺利出台。下一步,要抓紧启动农村集体经济管理条例和农村土地承包管理条例。另外,四中全会《决定》对设区的市赋予地方立法权,有的市已经向省人大提出了授权申请。因此,各市(地)农业部门要及早谋划,及早立项,争取主动。

二要加快完善农业综合执法体系。经过多年努力,我省农业综合执法体系已基本建立,并发挥了巨大作用。但各地发展还不平衡,仍然存在许多问题和薄弱环节,仍有近30%的市、县没有全面实行综合执法,或名义上综合实际处于分散执法状态。个别地方不仅对实行综合执法积极性不高,甚至对整个农业法制工作也没有摆到重要位置上。十八届四中全会《决定》强调,重点在食品药品安全、农林水利等领域推行综合执法。农业部韩长赋部长曾经强调,再不强化综合执法,农业部门就会被边缘化。如果农业系统内部各机构都争执法权,势必又回到分散执法、多头执法的老路上去,不敢管、管不好、管不了的问题又会重现。农业部决定在“十三五”期间,启动实施“农业执法监管能力建设规划”,重点包括农业综合执法能力建设和渔政执法能力建设,着力打造农业综合执法信息化平台,建设省级农业综合执法调度中心和市、县级移动执法平台,支持执法工作场所、罚没物品存储场所建设,配备农业执法专用车辆和运输专用车辆,提升应急响应、快速处置、协调联动能力。国家和省将继续加大农业执法监管投入,进一步完善农业综合执法体系,这方面我提三点要求:一是还没有成立综合执法机构的或正在积极筹备成立的地方要抓紧行动,要抓住贯彻四中全会精神,大力推进综合执法的有利时机,主动争取领导支持,积极与编制部门沟通,整合农业投入品、农产品质量安全、农业资源环境保护等执法和处罚职能,尽快成立综合执法机构。二是继续推进农业综合执法规范化建设和示范窗口创建活动。要以实施部、省扶持项目为契机,按照农业部的要求进一步加强软硬件建设,塑造良好执法形象,扩大社会影响力。特别是农业执法规范标志标识、执法着装、执法车辆、执法记录仪要全面装备到位,力争有更多的农业综合执法机构进入部级示范窗口行列。三是努力提升执法人员的执法水平、办案能力等综合素质。要强化培训,苦练内功,学以致用;要强化实践,确保人人都成为执法办案的行家里手;要强化监督,法制机构要切实履行监督职责,严把立案关、审核关、处罚关。

三要严格规范农业行政执法。要按照权责一致的要求,理顺综合执法机构与行业管理机构的关系,发挥好各自的优势,强化协作配合。一是要有作为。有为才有位。有的地方一两年不办一个案子,这一方面有市场规范的成绩,同时也存在不作为的问题。农业执法部门要始终聚焦执法办案“主业”,坚决消除不执法、不办案、不处罚现象,不能对一些违法现象熟视无睹,要勇于执法、敢于碰硬,并把执法办案率作为衡量农业综合执法机构业绩和评优的基本标准。二是不能乱作为。要改变以往拉网式、逐一式、选择性执法方式,制定并执行市场随机抽查执法机制,研究制定“一建立、二确定、二公开”,即建立全省农资经营者名录库,确定抽查方法、抽查事项,公开抽查依据、抽查结果,推进农资市场监管制度化、规范化、程序化,避免执法扰民。三是强化监督。农业执法机构要严格执行农业部制定的农业执法“六条禁令”,全面落实行政执法责任制,农业法治部门要进一步强化监督职能,严肃查处执法犯法、失职渎职行为。四是严格规范公正文明执法。要树立农业综合执法的良好形象,让农民知道一旦出了问题该找谁,农业执法部门接到农民投诉要作出快速应急反应,做到有案必立、有诉必查。农业执法要强化程序意识,注重证据意识,特别是取证环节,要及时取证、周密取证、全面取证,牢牢掌握办案主动权,做到重大案件拿得起,一般案件抓得住。要提高办案质量,既要做到实体、程序合法,证据足够充分,法律适用准确,文书应用得当,卷宗制作规范,还要经得起时间的考验和监督部门的监督检查。

四要大力推进农业部门依法行政。农业部门依法行政是依法治农、护农、兴农的具体体现。最近,省政府将召开改善经济发展环境1600人大会,1000家企业可现场投诉,对影响经济环境的突出问题集中整治。我们农业部门在依法行政方面要抓好四项工作。一是建立健全农业法治建设工作机制。要明确农业部门主要负责人是推进农业法治建设的第一责任人。健全农业法制工作机构,实现专人专职,法制机构承担具体组织协调职责。农业部门各机构和所有工作人员都是农业法治建设的组织者、推动者和实践者,都要依法履职尽责,研究、推动所负责领域的法治建设。二是加强学习。各级农业部门领导干部和工作人员要不断加强对农业政策和相关法律法规的学习,掌握政策,掌握相关法律法规的基本规定,学会运用政策法规处理和解决问题,形成平时学法、遇事找法、办事依法、化解矛盾靠法的思维惯性和良好法治氛围。三是加强对规范性文件的审查。法制机构要履行规范性文件合法性审核和备案审查职责,做到“有备必审、有错必究”。一方面要严格控制规范性文件的制定,没有法定依据的坚决不能制发。另一方面要对超过法定时效的规范性文件及时清理和废止。四是加强行政审批监督。审批过程要阳光透明。坚持网上受理、审核、审批、送达等电子审批流程“一条龙”,防止暗箱操作。审批监督要严格到位。要建立起纪检监督、法制监督、社会监督无缝衔接的监督机制,运用电子政务、卷宗审核、被许可人倒查等方式,实现全过程、全覆盖监督。五是规范权力运行。省里行政权力清理已经告一段落,权力清单、责任清单初步建立,流程图绘制完成。市、县要按照当地政府的统一要求,在省里的指导下,抓紧建立相应的权力清单和责任清单,为全面推进农业依法行政、优化发展环境打下良好基础。

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